《德州市文明行為促進條例》解讀

劉慧晶  德州市人大法制委副主任委員、常委會法工委主任

《德州市文明行為促進條例》（以下簡稱《條例》），于2020年11月30日經(jīng)市十八屆人大常委會第三十七次會議通過，2021年1月28日經(jīng)省十三屆人大常委會第二十五次會議批準(zhǔn), 于2021年5月1日起施行。為了便于實踐中的理解和適用，現(xiàn)就《條例》的立法背景、制定原則、主要內(nèi)容作一介紹。

一、立法背景

文明行為是市民文明素質(zhì)的外在表現(xiàn)，是衡量一個城市文明程度的根本指標(biāo)，體現(xiàn)城市的精神風(fēng)貌，關(guān)系城市的對外形象。2020年，市人大常委會為落實市委部署，助推文明城市創(chuàng)建，回應(yīng)人民群眾關(guān)切，制定本《條例》，目的就是以德治法治并舉的方式引導(dǎo)和促進市民文明行為的養(yǎng)成，為樹立“有德之州、文明之城”城市品牌提供堅強的法治保障。

（一）以立法促進文明行為是貫徹落實黨中央決策部署，將社會主義核心價值觀融入法治建設(shè)的具體實踐。黨的十九大報告提出，要培育和踐行社會主義核心價值觀。習(xí)近平總書記強調(diào)：“要用法律來推動核心價值觀建設(shè)”。2018年，中央專門印發(fā)了《社會主義核心價值觀融入法治建設(shè)立法修法規(guī)劃》，要求“探索制定公民文明行為促進方面法律制度，引導(dǎo)和推動全民樹立文明觀念，推進移風(fēng)易俗，倡導(dǎo)文明新風(fēng)?！睘榇?，通過制定《文明行為促進條例》，將社會主義核心價值觀的相關(guān)要求轉(zhuǎn)化為具有可操作性的法律規(guī)范，建立我市培育和踐行社會主義核心價值觀法律保障機制具有十分重要的實踐意義。

（二）以立法促進文明行為是貫徹落實市委決策部署，助推全國文明城市創(chuàng)建的切實保障。近年來，市委、市政府高度重視全國文明城市創(chuàng)建工作，各級各部門在管理體制、工作機制、方法載體等方面進行了積極探索，積累了豐富的實踐經(jīng)驗，取得了顯著成效。為貫徹落實市委決策部署，進一步鞏固和深化創(chuàng)建成果，提高創(chuàng)建工作的法治化水平，有必要進行文明行為促進立法，推動文明城市創(chuàng)建朝著法治化的方向邁進。

（三）以立法促進文明行為是回應(yīng)社會關(guān)切，滿足人民群眾對美好生活向往的迫切需要。人民群眾對美好生活的向往，不僅有物質(zhì)層面，更有精神追求。創(chuàng)建崇德向善、和諧宜居的文明城市是廣大市民的共同心聲。通過立法的引領(lǐng)示范作用，倡導(dǎo)和培育社會公德、職業(yè)道德、家庭美德、個人品德，可以促使公民的文明素養(yǎng)和公德之心與日益豐裕的物質(zhì)生活相匹配，讓人民群眾過上更加和諧、更有尊嚴(yán)、更加幸福的美好生活。

二、《條例》制定原則

（一）堅持以人民為中心原則。堅持從群眾中來、到群眾中去，充分吸納群眾的意見，傾聽群眾的心聲，讓群眾成為制定法規(guī)、執(zhí)行法規(guī)、監(jiān)督落實的主體，做到群眾有所呼，《條例》有所應(yīng)。

（二）堅持問題導(dǎo)向原則。在制定《條例》過程中，緊密結(jié)合我市文明城市創(chuàng)建工作的長期實踐，充分吸納了在創(chuàng)建工作中形成的好經(jīng)驗好做法，同時，以問題為導(dǎo)向，經(jīng)過廣泛征求社會各方面的意見，把長期困擾我市創(chuàng)建工作的短板弱項和群眾反映強烈的問題，納入其中加以解決，使《條例》成為為我市文明城市創(chuàng)建工作量身打造的一部法規(guī)。

（三）堅持規(guī)范與倡導(dǎo)并用原則。與以往較多采用的管理型立法模式不同，本《條例》采用促進型立法模式，堅持了以人為本、獎懲結(jié)合、社會共治、系統(tǒng)推進的促進型立法原則，更多地通過指導(dǎo)性規(guī)范、自愿性規(guī)范和鼓勵獎勵性規(guī)范來傳達國家的價值目標(biāo)、社會的價值取向和公民的價值準(zhǔn)則，使《條例》不僅具有規(guī)范、震懾、懲戒的作用，也具有潛在的價值導(dǎo)向、社會評價、教育教化的功能，這一新的立法模式將更有利于法規(guī)的深入人心和遵照執(zhí)行。

三、《條例》主要內(nèi)容和特點

《條例》共六章41條，包括第一章總則、第二章文明行為基本規(guī)范、第三章鼓勵與支持、第四章保障與監(jiān)督、第五章法律責(zé)任、第六章附則。

（一）聚焦實際問題。文明行為具有時代特點，范圍廣泛，立法不可能一一覆蓋?！稐l例》第二章設(shè)立專章對不文明行為進行針對性治理。依據(jù)民意調(diào)查的排名結(jié)果，對市民普遍厭惡的頑癥痼疾和陳規(guī)陋習(xí)進行精準(zhǔn)畫像，通過概括加列舉的方式，重點對社會關(guān)注度高、市民反映強烈，特別是我市文明城市創(chuàng)建工作中發(fā)現(xiàn)的共性問題，并且具有立法可行性和必要性的行為加以制度設(shè)計，確立公共秩序文明、交通文明、公共環(huán)境文明、社區(qū)文明、家庭文明、鄉(xiāng)村文明、旅游文明、網(wǎng)絡(luò)文明、經(jīng)營文明、校園文明、診療文明、餐飲文明12類文明行為基本規(guī)范。將實踐中人們廣泛認同、操作性強的道德要求和較為成熟的公共規(guī)則上升為具有剛性約束力的法律規(guī)定，通過正向引導(dǎo)、反向約束，發(fā)揮法治的規(guī)范和支撐保障作用。如在公共秩序文明方面，既從正面要求舉止文明、著裝得體、有序禮讓，又對反映強烈的噪聲擾民等問題進行規(guī)范；在交通文明方面，對不禮讓行人、爭道搶行、車窗拋物等交通陋習(xí)進行規(guī)范，對共享單車運行企業(yè)和快遞、外賣從業(yè)人員予以約束；在公共環(huán)境衛(wèi)生文明方面，針對亂扔垃圾、禁煙控?zé)煛⑵茐墓苍O(shè)施等問題進行規(guī)范；在社區(qū)文明方面，對毀綠種菜、阻塞消防通道、高空拋物等問題進行規(guī)范。

（二）彰顯時代特征?！稐l例》制度設(shè)計充分體現(xiàn)了新時代對文明行為的新要求，突出與時俱進。緊密結(jié)合新冠肺炎疫情防控要求，從文明行為角度明確了關(guān)于“疫情防控常態(tài)化”的要求，如佩戴口罩，遵守“一米線”文明引導(dǎo)標(biāo)識，推行分餐制與使用公筷公勺，不得非法捕獵、買賣、運輸、食用野生動物等行為規(guī)范；認真貫徹落實習(xí)近平總書記作出的關(guān)于制止餐飲浪費行為的重要指示，規(guī)定了用餐者、食堂、餐飲經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)踐行光盤行動、文明節(jié)約用餐供餐等行為規(guī)范；積極踐行《民法典》綠色原則，規(guī)定了節(jié)約水電氣等資源、綠色出行、文明安全環(huán)保祭祀等內(nèi)容；傳承弘揚英烈精神，明確規(guī)定在設(shè)有英烈紀(jì)念設(shè)施的景區(qū)內(nèi)，不得從事有損紀(jì)念英烈環(huán)境和氛圍的活動，不得破壞污損紀(jì)念設(shè)施。

（三）引領(lǐng)社會風(fēng)尚。立法中堅持倡導(dǎo)和規(guī)范并重，保障與促進并行，正向激勵和負向懲戒相結(jié)合，形成了文明行為促進的完善體系?！稐l例》為弘揚見義勇為、助人為樂、樂善好施這些中華民族優(yōu)秀傳統(tǒng)美德，專設(shè)一章倡導(dǎo)美德義行，通過正面引導(dǎo)、正向激勵，支持見義勇為、扶貧濟困、助人為樂、無償獻血、志愿服務(wù)等高尚道德行為，并要求政府及有關(guān)部門建立健全文明行為先進人物表彰獎勵、禮遇關(guān)懷和困難幫扶等制度，鼓勵用人單位在招聘時同等條件下優(yōu)先錄用或聘用道德模范、身邊好人、優(yōu)秀志愿者等先進人物，從而將崇德向善的行為上升為法律規(guī)定，彰顯鮮明的價值導(dǎo)向，引領(lǐng)社會新風(fēng)尚。  

（四）形成促進合力。文明行為促進工作需要凝聚社會共識，調(diào)動社會力量，推動形成文明行為促進工作的強大合力。為此，《條例》明確規(guī)定文明行為促進工作應(yīng)當(dāng)堅持黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、各方協(xié)同、社會參與，構(gòu)建共建共治共享的社會治理新格局：

一是黨委領(lǐng)導(dǎo)，明確方向?！稐l例》規(guī)定，市、縣（市、區(qū)）精神文明建設(shè)委員會統(tǒng)籌推進本行政區(qū)域內(nèi)的文明行為促進工作。 精神文明建設(shè)工作機構(gòu)具體負責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)文明行為促進工作的指導(dǎo)協(xié)調(diào)和督促檢查。

二是政府主導(dǎo)，依法推進?！稐l例》規(guī)定， 市、縣（市、區(qū)）人民政府應(yīng)當(dāng)將文明行為促進工作納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，所需經(jīng)費列入同級財政預(yù)算。政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)按照職責(zé)共同做好文明行為促進工作，規(guī)劃、建設(shè)、管理好交通設(shè)施、市政設(shè)施、環(huán)衛(wèi)設(shè)施、公共場所便利、急救設(shè)施設(shè)備、文明引導(dǎo)宣傳設(shè)施等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處應(yīng)當(dāng)按照職責(zé)，負責(zé)做好本轄區(qū)內(nèi)的文明行為促進工作。

三是公眾參與，凝聚共識?！稐l例》規(guī)定，國家機關(guān)、人民團體、企業(yè)事業(yè)單位和其他社會組織應(yīng)當(dāng)結(jié)合自身實際，積極支持和參與文明行為促進工作。行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法行政，實施簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，提高行政效能，在文明行為促進工作中發(fā)揮引領(lǐng)示范作用。政務(wù)服務(wù)、公共服務(wù)的窗口單位應(yīng)當(dāng)制定服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，落實便民措施，公開服務(wù)承諾，明示辦事程序，提供文明優(yōu)質(zhì)服務(wù)。行政機關(guān)及服務(wù)窗口工作人員在工作過程中應(yīng)當(dāng)著裝規(guī)范、舉止得體，語言文明規(guī)范，服務(wù)熱情周到。村（居）委員會應(yīng)當(dāng)加強文明行為宣傳、教育和引導(dǎo)，協(xié)助開展文明行為促進工作。報紙、廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等公共媒體應(yīng)當(dāng)傳播文明行為典型事例，刊播公益廣告。鼓勵自媒體刊發(fā)、傳播積極向上的文明用語、視頻等宣傳品。鼓勵、支持、引導(dǎo)單位和個人以提供資金、技術(shù)、勞動力、智力成果、媒介資源等方式參與文明行為宣傳。

四是公民踐行，引領(lǐng)風(fēng)尚。公民是文明創(chuàng)建的主體，是文明行為的實踐者、推動者和維護者?！稐l例》規(guī)定了公民參與文明行為促進工作的主要途徑。首先做到自覺遵守。公民應(yīng)當(dāng)愛國、敬業(yè)、誠信、友善，遵守文明行為規(guī)范。國家工作人員、人大代表、政協(xié)委員、先進模范人物和社會公眾人物等應(yīng)當(dāng)在文明行為促進工作中發(fā)揮表率作用。同時要積極監(jiān)督。公民應(yīng)當(dāng)參與對不文明行為的監(jiān)督，有權(quán)對文明行為促進工作提出意見建議，對不文明行為進行勸阻、投訴和舉報。

（五）做好制度銜接?！稐l例》所涉及的不文明行為，有的已被納入相關(guān)法規(guī)，比如亂扔垃圾、破壞公共環(huán)境、不文明養(yǎng)犬、違反規(guī)定燃放煙花爆竹等問題在《德州市城鄉(xiāng)容貌和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》、《養(yǎng)犬管理條例》、《煙花爆竹燃放管理條例》等法規(guī)中已有規(guī)定，但為了進一步加大約束力度，在《條例》中繼續(xù)納入。同時，對已列入人大立法計劃的事項，如生活垃圾分類處理、控制吸煙等作出原則性規(guī)定，為下一步立法預(yù)留空間。另外對禁止性規(guī)范的法律責(zé)任，因在《道路交通安全法》、《野生動物保護法》等相關(guān)上位法和我市制定實施的有關(guān)法規(guī)中已有明確規(guī)范，《條例》不再作重復(fù)性表述，只采取指引性規(guī)定。

一部法規(guī)從紙上走進心里，落實到行動中，需要各級各部門的認真執(zhí)行，需要社會各界的積極參與，需要媒體的廣泛宣傳，更需要每一位市民主動踐行。希望大家積極投身到自覺宣傳、貫徹《條例》的工作中去，讓城市文明在法治的呵護下持續(xù)提升、讓文明“軟實力”成為德州高質(zhì)量發(fā)展的“硬支撐”。