《德州市文明行為促進(jìn)條例》解讀

劉慧晶  德州市人大法制委副主任委員、常委會(huì)法工委主任

《德州市文明行為促進(jìn)條例》（以下簡稱《條例》），于2020年11月30日經(jīng)市十八屆人大常委會(huì)第三十七次會(huì)議通過，2021年1月28日經(jīng)省十三屆人大常委會(huì)第二十五次會(huì)議批準(zhǔn), 于2021年5月1日起施行。為了便于實(shí)踐中的理解和適用，現(xiàn)就《條例》的立法背景、制定原則、主要內(nèi)容作一介紹。

一、立法背景

文明行為是市民文明素質(zhì)的外在表現(xiàn)，是衡量一個(gè)城市文明程度的根本指標(biāo)，體現(xiàn)城市的精神風(fēng)貌，關(guān)系城市的對(duì)外形象。2020年，市人大常委會(huì)為落實(shí)市委部署，助推文明城市創(chuàng)建，回應(yīng)人民群眾關(guān)切，制定本《條例》，目的就是以德治法治并舉的方式引導(dǎo)和促進(jìn)市民文明行為的養(yǎng)成，為樹立“有德之州、文明之城”城市品牌提供堅(jiān)強(qiáng)的法治保障。

（一）以立法促進(jìn)文明行為是貫徹落實(shí)黨中央決策部署，將社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入法治建設(shè)的具體實(shí)踐。黨的十九大報(bào)告提出，要培育和踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“要用法律來推動(dòng)核心價(jià)值觀建設(shè)”。2018年，中央專門印發(fā)了《社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入法治建設(shè)立法修法規(guī)劃》，要求“探索制定公民文明行為促進(jìn)方面法律制度，引導(dǎo)和推動(dòng)全民樹立文明觀念，推進(jìn)移風(fēng)易俗，倡導(dǎo)文明新風(fēng)?！睘榇耍ㄟ^制定《文明行為促進(jìn)條例》，將社會(huì)主義核心價(jià)值觀的相關(guān)要求轉(zhuǎn)化為具有可操作性的法律規(guī)范，建立我市培育和踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀法律保障機(jī)制具有十分重要的實(shí)踐意義。

（二）以立法促進(jìn)文明行為是貫徹落實(shí)市委決策部署，助推全國文明城市創(chuàng)建的切實(shí)保障。近年來，市委、市政府高度重視全國文明城市創(chuàng)建工作，各級(jí)各部門在管理體制、工作機(jī)制、方法載體等方面進(jìn)行了積極探索，積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，取得了顯著成效。為貫徹落實(shí)市委決策部署，進(jìn)一步鞏固和深化創(chuàng)建成果，提高創(chuàng)建工作的法治化水平，有必要進(jìn)行文明行為促進(jìn)立法，推動(dòng)文明城市創(chuàng)建朝著法治化的方向邁進(jìn)。

（三）以立法促進(jìn)文明行為是回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，滿足人民群眾對(duì)美好生活向往的迫切需要。人民群眾對(duì)美好生活的向往，不僅有物質(zhì)層面，更有精神追求。創(chuàng)建崇德向善、和諧宜居的文明城市是廣大市民的共同心聲。通過立法的引領(lǐng)示范作用，倡導(dǎo)和培育社會(huì)公德、職業(yè)道德、家庭美德、個(gè)人品德，可以促使公民的文明素養(yǎng)和公德之心與日益豐裕的物質(zhì)生活相匹配，讓人民群眾過上更加和諧、更有尊嚴(yán)、更加幸福的美好生活。

二、《條例》制定原則

（一）堅(jiān)持以人民為中心原則。堅(jiān)持從群眾中來、到群眾中去，充分吸納群眾的意見，傾聽群眾的心聲，讓群眾成為制定法規(guī)、執(zhí)行法規(guī)、監(jiān)督落實(shí)的主體，做到群眾有所呼，《條例》有所應(yīng)。

（二）堅(jiān)持問題導(dǎo)向原則。在制定《條例》過程中，緊密結(jié)合我市文明城市創(chuàng)建工作的長期實(shí)踐，充分吸納了在創(chuàng)建工作中形成的好經(jīng)驗(yàn)好做法，同時(shí)，以問題為導(dǎo)向，經(jīng)過廣泛征求社會(huì)各方面的意見，把長期困擾我市創(chuàng)建工作的短板弱項(xiàng)和群眾反映強(qiáng)烈的問題，納入其中加以解決，使《條例》成為為我市文明城市創(chuàng)建工作量身打造的一部法規(guī)。

（三）堅(jiān)持規(guī)范與倡導(dǎo)并用原則。與以往較多采用的管理型立法模式不同，本《條例》采用促進(jìn)型立法模式，堅(jiān)持了以人為本、獎(jiǎng)懲結(jié)合、社會(huì)共治、系統(tǒng)推進(jìn)的促進(jìn)型立法原則，更多地通過指導(dǎo)性規(guī)范、自愿性規(guī)范和鼓勵(lì)獎(jiǎng)勵(lì)性規(guī)范來傳達(dá)國家的價(jià)值目標(biāo)、社會(huì)的價(jià)值取向和公民的價(jià)值準(zhǔn)則，使《條例》不僅具有規(guī)范、震懾、懲戒的作用，也具有潛在的價(jià)值導(dǎo)向、社會(huì)評(píng)價(jià)、教育教化的功能，這一新的立法模式將更有利于法規(guī)的深入人心和遵照?qǐng)?zhí)行。

三、《條例》主要內(nèi)容和特點(diǎn)

《條例》共六章41條，包括第一章總則、第二章文明行為基本規(guī)范、第三章鼓勵(lì)與支持、第四章保障與監(jiān)督、第五章法律責(zé)任、第六章附則。

（一）聚焦實(shí)際問題。文明行為具有時(shí)代特點(diǎn)，范圍廣泛，立法不可能一一覆蓋?！稐l例》第二章設(shè)立專章對(duì)不文明行為進(jìn)行針對(duì)性治理。依據(jù)民意調(diào)查的排名結(jié)果，對(duì)市民普遍厭惡的頑癥痼疾和陳規(guī)陋習(xí)進(jìn)行精準(zhǔn)畫像，通過概括加列舉的方式，重點(diǎn)對(duì)社會(huì)關(guān)注度高、市民反映強(qiáng)烈，特別是我市文明城市創(chuàng)建工作中發(fā)現(xiàn)的共性問題，并且具有立法可行性和必要性的行為加以制度設(shè)計(jì)，確立公共秩序文明、交通文明、公共環(huán)境文明、社區(qū)文明、家庭文明、鄉(xiāng)村文明、旅游文明、網(wǎng)絡(luò)文明、經(jīng)營文明、校園文明、診療文明、餐飲文明12類文明行為基本規(guī)范。將實(shí)踐中人們廣泛認(rèn)同、操作性強(qiáng)的道德要求和較為成熟的公共規(guī)則上升為具有剛性約束力的法律規(guī)定，通過正向引導(dǎo)、反向約束，發(fā)揮法治的規(guī)范和支撐保障作用。如在公共秩序文明方面，既從正面要求舉止文明、著裝得體、有序禮讓，又對(duì)反映強(qiáng)烈的噪聲擾民等問題進(jìn)行規(guī)范；在交通文明方面，對(duì)不禮讓行人、爭道搶行、車窗拋物等交通陋習(xí)進(jìn)行規(guī)范，對(duì)共享單車運(yùn)行企業(yè)和快遞、外賣從業(yè)人員予以約束；在公共環(huán)境衛(wèi)生文明方面，針對(duì)亂扔垃圾、禁煙控?zé)?、破壞公共設(shè)施等問題進(jìn)行規(guī)范；在社區(qū)文明方面，對(duì)毀綠種菜、阻塞消防通道、高空拋物等問題進(jìn)行規(guī)范。

（二）彰顯時(shí)代特征。《條例》制度設(shè)計(jì)充分體現(xiàn)了新時(shí)代對(duì)文明行為的新要求，突出與時(shí)俱進(jìn)。緊密結(jié)合新冠肺炎疫情防控要求，從文明行為角度明確了關(guān)于“疫情防控常態(tài)化”的要求，如佩戴口罩，遵守“一米線”文明引導(dǎo)標(biāo)識(shí)，推行分餐制與使用公筷公勺，不得非法捕獵、買賣、運(yùn)輸、食用野生動(dòng)物等行為規(guī)范；認(rèn)真貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記作出的關(guān)于制止餐飲浪費(fèi)行為的重要指示，規(guī)定了用餐者、食堂、餐飲經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)踐行光盤行動(dòng)、文明節(jié)約用餐供餐等行為規(guī)范；積極踐行《民法典》綠色原則，規(guī)定了節(jié)約水電氣等資源、綠色出行、文明安全環(huán)保祭祀等內(nèi)容；傳承弘揚(yáng)英烈精神，明確規(guī)定在設(shè)有英烈紀(jì)念設(shè)施的景區(qū)內(nèi)，不得從事有損紀(jì)念英烈環(huán)境和氛圍的活動(dòng)，不得破壞污損紀(jì)念設(shè)施。

（三）引領(lǐng)社會(huì)風(fēng)尚。立法中堅(jiān)持倡導(dǎo)和規(guī)范并重，保障與促進(jìn)并行，正向激勵(lì)和負(fù)向懲戒相結(jié)合，形成了文明行為促進(jìn)的完善體系。《條例》為弘揚(yáng)見義勇為、助人為樂、樂善好施這些中華民族優(yōu)秀傳統(tǒng)美德，專設(shè)一章倡導(dǎo)美德義行，通過正面引導(dǎo)、正向激勵(lì)，支持見義勇為、扶貧濟(jì)困、助人為樂、無償獻(xiàn)血、志愿服務(wù)等高尚道德行為，并要求政府及有關(guān)部門建立健全文明行為先進(jìn)人物表彰獎(jiǎng)勵(lì)、禮遇關(guān)懷和困難幫扶等制度，鼓勵(lì)用人單位在招聘時(shí)同等條件下優(yōu)先錄用或聘用道德模范、身邊好人、優(yōu)秀志愿者等先進(jìn)人物，從而將崇德向善的行為上升為法律規(guī)定，彰顯鮮明的價(jià)值導(dǎo)向，引領(lǐng)社會(huì)新風(fēng)尚。  

（四）形成促進(jìn)合力。文明行為促進(jìn)工作需要凝聚社會(huì)共識(shí)，調(diào)動(dòng)社會(huì)力量，推動(dòng)形成文明行為促進(jìn)工作的強(qiáng)大合力。為此，《條例》明確規(guī)定文明行為促進(jìn)工作應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、各方協(xié)同、社會(huì)參與，構(gòu)建共建共治共享的社會(huì)治理新格局：

一是黨委領(lǐng)導(dǎo)，明確方向。《條例》規(guī)定，市、縣（市、區(qū)）精神文明建設(shè)委員會(huì)統(tǒng)籌推進(jìn)本行政區(qū)域內(nèi)的文明行為促進(jìn)工作。 精神文明建設(shè)工作機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)文明行為促進(jìn)工作的指導(dǎo)協(xié)調(diào)和督促檢查。

二是政府主導(dǎo)，依法推進(jìn)。《條例》規(guī)定， 市、縣（市、區(qū)）人民政府應(yīng)當(dāng)將文明行為促進(jìn)工作納入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，所需經(jīng)費(fèi)列入同級(jí)財(cái)政預(yù)算。政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)按照職責(zé)共同做好文明行為促進(jìn)工作，規(guī)劃、建設(shè)、管理好交通設(shè)施、市政設(shè)施、環(huán)衛(wèi)設(shè)施、公共場所便利、急救設(shè)施設(shè)備、文明引導(dǎo)宣傳設(shè)施等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處應(yīng)當(dāng)按照職責(zé)，負(fù)責(zé)做好本轄區(qū)內(nèi)的文明行為促進(jìn)工作。

三是公眾參與，凝聚共識(shí)?！稐l例》規(guī)定，國家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他社會(huì)組織應(yīng)當(dāng)結(jié)合自身實(shí)際，積極支持和參與文明行為促進(jìn)工作。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法行政，實(shí)施簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，提高行政效能，在文明行為促進(jìn)工作中發(fā)揮引領(lǐng)示范作用。政務(wù)服務(wù)、公共服務(wù)的窗口單位應(yīng)當(dāng)制定服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，落實(shí)便民措施，公開服務(wù)承諾，明示辦事程序，提供文明優(yōu)質(zhì)服務(wù)。行政機(jī)關(guān)及服務(wù)窗口工作人員在工作過程中應(yīng)當(dāng)著裝規(guī)范、舉止得體，語言文明規(guī)范，服務(wù)熱情周到。村（居）委員會(huì)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)文明行為宣傳、教育和引導(dǎo)，協(xié)助開展文明行為促進(jìn)工作。報(bào)紙、廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等公共媒體應(yīng)當(dāng)傳播文明行為典型事例，刊播公益廣告。鼓勵(lì)自媒體刊發(fā)、傳播積極向上的文明用語、視頻等宣傳品。鼓勵(lì)、支持、引導(dǎo)單位和個(gè)人以提供資金、技術(shù)、勞動(dòng)力、智力成果、媒介資源等方式參與文明行為宣傳。

四是公民踐行，引領(lǐng)風(fēng)尚。公民是文明創(chuàng)建的主體，是文明行為的實(shí)踐者、推動(dòng)者和維護(hù)者?！稐l例》規(guī)定了公民參與文明行為促進(jìn)工作的主要途徑。首先做到自覺遵守。公民應(yīng)當(dāng)愛國、敬業(yè)、誠信、友善，遵守文明行為規(guī)范。國家工作人員、人大代表、政協(xié)委員、先進(jìn)模范人物和社會(huì)公眾人物等應(yīng)當(dāng)在文明行為促進(jìn)工作中發(fā)揮表率作用。同時(shí)要積極監(jiān)督。公民應(yīng)當(dāng)參與對(duì)不文明行為的監(jiān)督，有權(quán)對(duì)文明行為促進(jìn)工作提出意見建議，對(duì)不文明行為進(jìn)行勸阻、投訴和舉報(bào)。

（五）做好制度銜接。《條例》所涉及的不文明行為，有的已被納入相關(guān)法規(guī)，比如亂扔垃圾、破壞公共環(huán)境、不文明養(yǎng)犬、違反規(guī)定燃放煙花爆竹等問題在《德州市城鄉(xiāng)容貌和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》、《養(yǎng)犬管理?xiàng)l例》、《煙花爆竹燃放管理?xiàng)l例》等法規(guī)中已有規(guī)定，但為了進(jìn)一步加大約束力度，在《條例》中繼續(xù)納入。同時(shí)，對(duì)已列入人大立法計(jì)劃的事項(xiàng)，如生活垃圾分類處理、控制吸煙等作出原則性規(guī)定，為下一步立法預(yù)留空間。另外對(duì)禁止性規(guī)范的法律責(zé)任，因在《道路交通安全法》、《野生動(dòng)物保護(hù)法》等相關(guān)上位法和我市制定實(shí)施的有關(guān)法規(guī)中已有明確規(guī)范，《條例》不再作重復(fù)性表述，只采取指引性規(guī)定。

一部法規(guī)從紙上走進(jìn)心里，落實(shí)到行動(dòng)中，需要各級(jí)各部門的認(rèn)真執(zhí)行，需要社會(huì)各界的積極參與，需要媒體的廣泛宣傳，更需要每一位市民主動(dòng)踐行。希望大家積極投身到自覺宣傳、貫徹《條例》的工作中去，讓城市文明在法治的呵護(hù)下持續(xù)提升、讓文明“軟實(shí)力”成為德州高質(zhì)量發(fā)展的“硬支撐”。